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新政下的天然氣發展與改革再思考
2017-01-09 [閱讀:953次]

國家能源局近日發布了《關于加快推進天然氣利用的意見(征求意見稿)(下稱“意見稿”),對天然氣的定位、存在問題、發展目標、政策配套方面提出詳盡意見。加之之前國家發改委發布的一系列關于天然氣價格改革的政策性文件,無疑對幾年來萎靡不振的天然氣行業是利好之舉。但將其稱之為“久旱逢甘霖”可能為時尚早,稱之為“一絲春意”更為妥當。回顧這幾年天然氣發展,深知這些文件落實不易,“倒春寒”會不會出現?這種擔心并非空穴來風,針對天然氣發展與改革,意見稿涉及的中央強力部門之多,支持政策之廣是前所未有的,落實難度也應是前所未有的。近幾年政府曾發布過不少清潔能源利用、提高天然氣比重方面的文件,事實上,收效甚微,為何?反思過去,從制度上法律上保證這些文件的落實是當前最重要的事情。同時,文件中某些政策細節也有待商榷。

一、 體制機制改革是關鍵

“意見稿”指出天然氣利用存在的四大問題:定位不明確、體制機制亟待改變、支持政策不完善,以及季節調峰保供難。體制機制是四大問題中最關鍵的問題,天然氣是一種低碳、優質、高效的能源,這幾年增速放緩,發展艱難,其中有整體經濟低迷的因素,但更多為現有體制機制不能滿足當前產業發展需要。

體制問題最根本的是行政體制。橫向看能源管理的行政體制,雖有國家發改委、能源局主管,但政策約束力不強,行政統管能力差。2010年成立的國家最高層次的能源決策、協調機構——國家能源委員會,位高權不重。行政體制造成了我國目前的能源戰國時代,煤炭、石油、光電、風電各唱各調;縱向看,地方利益不能使政令暢通,中央要環保,地方要產值。能源項目的審批制度也是阻礙天然氣發展的重要原因,主管部門太多,職能交叉手續繁瑣,權力尋租空間大,制度性交易成本大,致使加氣站、點供等項目建設難、運行難。

還有政策的連續性問題。每屆政府都需要政績,都要別出心裁彰顯施政水平,天然氣汽車發展的遭遇是最明顯體現。“十五”、“十一五”期間科技部將CNG天然氣汽車、LNG重型商用車和LNG公交車分別列為國家863科技攻關計劃。政府、汽車制造企業、加氣站業主投入巨資,在CNG天然氣汽車即將步入正道和LNG車輛剛剛起步之時,科技部新一輪領導科技創新的政策導向卻變成了發展電動汽車,天然氣汽車不能列入新能源汽車,與電動汽車享受的政策待遇成冰火兩重天。太原、石家莊等城市更是明令天然氣出租車必須更換為電動汽車。

天然氣市場發展機制上,下游城鎮燃氣特許經營權是又一個制約因素,這是目前LNG點供發展的最直接障礙。意見稿要求打破壟斷推進市場化進程,破除影響天然氣產業健康發展的機制障礙。由于歷史原因,我國天然氣產業上、中游為大型國有公司壟斷,下游市場如城鎮燃氣實行燃氣特許經營權制度,實質上也是壟斷,壟斷經營限制了行業發展。如這兩年因LNG供應寬松,沿海一帶價格低于管道氣,無須接駁費,服務方式靈活多樣,對一些工商業用戶和遠離天然氣主干管道的小城鎮點供吸引力大,但因特許經營權問題不斷引起法律糾紛。壟斷經營的前提是管輸,點供離開管道,是需方和供方的自愿行為。其好比城市雖有自來水管道,但不能不允許桶裝水進家庭,大學雖有學生食堂,但不能不允許大學生叫外賣。2016年我國天然氣消費量增速有望達到兩位數,LNG點供立下了“汗馬功勞”。LNGPNG(管輸天然氣)是交相輝映的兩種天然氣供應形式,和諧發展、有序競爭十分必要。但是發展LNG供應,必須打破現有特許經營權制度。

行政監管機制不完善,地方政府對城鎮燃氣管網的監管形同虛設。壟斷經營逐級加價,價格是壓垮天然氣多年來快速增長勢頭的最后一根稻草。天然氣不斷被邊緣化,甚至有人指出“中國的天然氣時代或被逾越”。國務院和發改委規劃的“十三五”末天然氣利用的比重由現在的不足6%提高到10%、年天然氣消費總量4000億立方米的宏偉藍圖因此難以實現。

“意見稿”針對天然氣利用存在的現實問題,提出了環保政策、財稅支持政策、土地供應模式、審批制度、研發創新等方面的意見。這些意見涉及到發改、財政、環保、住建、交通、工信、國土等眾多強力部門,中央部門之間的協調難度大,中央與地方協調難度大,涉及到財政支持難度更大。沒有一個更強力的統管部門,不從體制上改革,再好的政策也可能成為“水中月,鏡中花”。沒有法律,政策的持續性就難以保證。因此,如何理順體制關系、健全法律體系,這是下一步能源改革最關鍵的問題。我國天然氣市場仍處于初期發展階段或者培育階段,是一個較為脆弱的行業,市場化條件尚未成熟,依靠行政體制和法律體系推進天然氣利用尤為重要。為此筆者建議,設立有實質性權力的國家能源管理機構和能源監管機構,從頂層設計著手,強化天然氣產業的行政管理和監管;制定我國的天然氣法案,嚴格環境保護法案,依法保護天然氣產業健康有序發展。

二、 定位為主體能源,先要消除認知偏見

無論是意見稿,還是近日剛發布的《中國天然氣發展報告2016》均提出,要“將天然氣發展為中國的主體能源”。在目前可再生能源不能規模化利用的情況下,三大化石能源中,唯有天然氣最為清潔簡便。全球天然氣利用比重已達24%,我國僅為5.8%。經過幾十年努力,無論國內氣田的開發,國外管輸天然氣的引進,還是相關基礎設施的建設,我國已完全具備大規模利用天然氣的條件。加之目前全球LNG供大于求,價格低廉,為我國迎來了天然氣發展的窗口期。有效治理我國大氣環境污染,將天然氣培育為主體能源,這是現實需要。但不能不看到,我國長期以煤為第一大能源、石油為第二大能源的現實,慣性的思維方式和利益沖突導致了認識上的偏見。

煤炭(煤電)領域的一些專家認為“煤改氣氮氧化合物的排放不但不會減少反而增加”、“煤發電比天然氣發電清潔”等。從物質理化指標看,天然氣相較于煤炭,清潔性毋庸置疑,天然氣本身并不產生氮氧化物。所謂“燃煤鍋爐(或煤電廠)的排放氮氧化物低于天然氣”,其實并沒有可比性,前者是經過了末端處理才可能達到的效果。根據有關資料介紹,氮氧化合物的生成溫度約在1000℃,目前天然氣燃燒技術在降低氮氧化物排放方面已有改進,如采用低氮燃燒,分段燃燒控制溫度等技術進行燃燒過程控制;采用催化還原法(SCR)和選擇性非催化還原法(SNCR)等技術進行末端處理,可完全將天然氣燃燒的氮氧化物排放控制在合理水平。

當前在交通能源領域,電動汽車正不斷“擠壓”天然氣汽車的市場空間。有觀點認為“電動汽車是零排放”,這是一種不考慮煤發電污染和廢舊電池處理的全過程,而僅限于使用階段的評價方法。特斯拉models型車在新加坡因被認為“非環境友好型”而遭罰款,原因僅是每公里耗電量444瓦時太大而成為“污染源”,新加坡對電動車輛的排放按每瓦時0.5克二氧化碳計算,models為每公里222克,屬于嚴重污染。盡管此案例有爭議,但至少新加坡對電動汽車排放考慮的是間接排放,初始考核點是電廠,中國卻非如此。

一些煤基能源專家認為大量使用天然氣,天然氣的對外依存度可能升高,對我國能源安全構成威脅。根據國研中心2015年資料,我國常規天然氣資源較為豐富,常規天然氣地質資源量為68萬億立方米,最終可開采資源約40億萬立方米;頁巖氣的地質資源134萬億立方米,可開采資源量為25萬億立方米;煤層氣(埋深淺于2000)的資源量36.8萬億立方米,可開采量達10.87萬億立方米。三種氣藏可開采的資源為75.87萬億立方米,按年消費3600億立方米計算可用210年,這與世界天然氣資源可用200年的提法基本吻合。隨著技術的不斷進步和開采速度的加快,目前天然氣的進口受限于開采量不足、開采進程慢或成本過大(頁巖氣)的局面有望改觀,國外“卡脖子”的現象可能難以發生。退一步講,即使天然氣進口量超過警戒紅線,也無須太過擔憂,要知道,世界能源格局并非全為政治因素控制,經濟利益越來越成為驅動世界貿易的主動力。日韓兩國天然氣資源極度匱乏,對外依存度均約98%,幾十年一直大量進口LNG,并不影響天然氣利用穩步發展。利用價格優勢大量進口LNG,保存國內資源也是我國能源發展的戰略需要。

三、必須打破“利益藩籬”

是何種原因造成了能源行業的深層次改革停滯不前,阻礙了天然氣產業發展?筆者認為,除了認識上的誤區外,可能更多為“利害關系”,部分主管官員、能源寡頭、學者專家將自己的職權范圍、從事行業、學術領域當成自家“一畝三分田”。能源改革勢必要觸及固化的利益格局,借助大力倡導綠色、高效發展重建新的利益格局。我國目前的狀況是,人人打著改革發展的旗號,實質上想的是“改革別人發展自己”。在這“一畝三分田”里,官員們筑起“權力的宮殿”,“我的權力不能簡,我的行業要政績”;寡頭們(包括官商民商)筑起“資本的堡壘”,“我的地盤我經營,我的利益不能動”;學者專家筑起“學術的名利場”,“我的領域我來說,我的學術跟錢走”。寡頭們在商言商,在情理之中,但是資本與權力、資本與學術組合起來才是最可怕的事情,因為這樣權力和學術就可能成為資本的“代言人”。與上世紀80年代的改革開放比較,權力的固化、利益的固化是本輪深層次改革的最大障礙,切不可低估其頑固性和破壞性,如果認為一紙文件就能解決所有問題未免太天真了。

筆者曾參加了一場“中國能源高峰論壇”,聆聽了煤炭、煤電領域的幾個院士演講,從清潔煤技術、清潔發電技術,到發電成本控制技術我國均已達到世界一流水平。一院士講完后反問“誰說煤炭不清潔?”筆者與同事面面相覷,只有一句感慨“以后再不敢說天然氣清潔了”,然而會后深思:“各行各業都自認清潔環保,中國的霧霾到底從何處來?”這部分學者人數少,但話語權極大,即便如此,也不能阻擋這些年不少有志之士一直孜孜不倦為天然氣發展奔走吶喊。

天然氣的清潔性為世界公認。而面對環境、經濟雙重重壓,使用清潔環保、價格低廉的能源是我國自身社會經濟持續發展的需要。綠色經濟是實施中國“一帶一路”戰略的需要,應對全球氣候變化是中國對世界的莊嚴承諾。國家利益當前,責任擔當為重,不破不立,不打破固化的利益藩籬,天然氣的發展與改革將寸步難行。

四、交通能源定位事關天然氣宏偉藍圖的實現

2015年我國石油消費約5.43億噸,交通用石油約占40%;天然氣消費約1900億立方米,全國實際運行的天然氣車輛約200萬輛,交通用天然氣約250多億立方米,占天然氣消費總量的13%。交通能源事關國家能源發展規劃,交通能源的清潔利用事關國家環境安全。電動轎車技術尚不能復制在重型貨車上,更不能復制在貨運船舶上,在我國陸域、水域物流通道污染日益嚴重的情況下,發展LNG重型貨車和LNG船舶是最佳的過渡交通工具。北京市環保局機動車排放管理處處長李昆生認為:“重型貨車污染排放很大,一輛排放相當于一百輛京排放標準的小轎車,幾萬輛在一夜之間進城就相當于幾百萬輛小車晚上還在街上跑,污染無法有效擴散就不難理解了。”城市是物流車輛的集散地,治理物流車輛污染應是重中之重。

近幾年來,我國政府號召在內河航運發展清潔燃料,治理船舶排放污染。交通運輸部曾為之做了大量工作,但是由于經濟性問題,船東并無積極性。沿海一帶是我國經濟發達地區人口密度大,船舶用燃料油比柴油排放污染更大,治理水域污染和沿岸污染刻不容緩。目前難以發展的原因是補貼政策、環保政策都太薄弱。

意見稿提到,2020年發展天然氣汽車1400萬輛,天然氣船舶8萬艘。按現在的年用氣總量250億立方米、實際運行200萬輛車計算,天然氣汽車每車年用氣1.25萬立方米,1400萬輛總用氣量可達到每年1750億立方米;貨運船舶每艘平均按年用油量250噸、替代率按60%計,折合天然氣每艘年用氣量19萬立方米,船舶年總用氣152億立方米。車船年用氣共計1902億立方米,即使天然氣車船發展僅為能源局目標的一半,也可達到年用氣約1000億立方米,超過規劃全國天然氣年消費量的1/4。在出租車基本氣、電化,公交車輛數量有限,家用車因油價較低里程短天然氣價格優勢不在的情況下,大力發展重型貨車和貨運船舶是正確的政策導向,而這正是推進天然氣利用的巨大市場。

五、相關建議

按照規劃,到2020年,即便天然氣占比達到10%2030年達到15%,在三大化石能源中,天然氣排名仍在末位。還原天然氣的商品屬性,更應將其用作各種燃料,如生活燃料、工業燃料、交通燃料或分布式能源燃料。這些用戶的特征是零碎、分散、移動,用清潔煤技術治理難度大,清潔油技術尚未成熟,而天然氣即清潔又便捷。將天然氣定位為主體能源,更確切的是在燃料領域代替散煤和石油成為主體能源。

關于意見稿提出的“鼓勵發展天然氣調峰電站”,電力調峰一般在夏季炎熱或冬季寒冷之時,冬季調峰量最大,但冬季也是天然氣調峰量最大之時,筆者認為電力調峰不宜鼓勵發展天然氣調峰電站。雖然天然氣發電調峰機動靈活、啟動速度快,但電力系統調峰常規作法是火電機組熱備用。我國煤電機組年運行小時約4000小時,天然氣發電約25003000小時,我國發電備用容量為30%,比北美電力可靠性委員會(NERC)認可的15%超出一倍。在煤發電不可能退出電力市場且在不斷朝著清潔化方向發展,電力供給側又不時出現棄水、棄光、棄風的現實下,利用天然氣發電或天然氣調峰發電無太大必要。但需要特別指出的是,意見稿提出的“大力發展天然氣分布式能源”十分必要,我國應借鑒西方國家經驗,鼓勵有條件的工業企業、公共福利設施、城市供熱等發展小型天然氣分布式能源,一攬子解決氣、熱、冷、電供應。

意見稿要求在天然氣資源配置方面有序放開競爭環節,加快天然氣價格市場化進程。在因歷史原因形成的上、中、下游壟斷局面下,目前的市場化只能是少量天然氣“零碎化”的短期行為。如LNG和冬季調峰氣,在一個城區內不可能有兩家城網管道、全國只有幾條主管道的情況下,最現實的應是合理分配產業鏈上各環節利潤,降低成本,提高服務質量,嚴格監管,依法推進。

終端用戶最關心的是價格和服務,價格也是撬動終端市場的唯一杠桿。近期,國家發改委、能源局推出的文件直接從成本入手,降低價格,減輕居民、企業用氣負擔不失為明智之策。由此,筆者再次建議在市場化未能全面推行之時,必須采取一定的行政手段干預天然氣價格,同時價格干預也必須照顧上游利益,如引進的國外管輸天然氣,可能受長約價約束,建議從國家財政予以補貼。

意見稿提出了技術創新機制,當前,在天然氣利用領域,天然氣發電裝置、天然氣分布式能源裝置依賴于進口,天然氣汽車發動機技術更有待提高,按熱值計算,1.1升柴油需要1.1立方米天然氣,實際上普遍需要1.3立米方,有的甚至需要1.4立米方,且天然氣汽車普遍故障率高。天然氣船舶發動機技術難度更大,建議組成國家團隊,投入資金研發。


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